Pour FDR, qui avait connu deux guerres mondiales, l'absence de peur signifiait une réduction mondiale des armements et la mise en place d'un mécanisme de sécurité collective. La sécurité collective, tout comme les droits de l'homme et la coopération économique, était l'un des trois grands piliers sur lesquels FDR a fondé sa conception de l'ordre mondial d'après-guerre - des éléments qui ont trouvé leur place dans la charte des Nations unies et qui se sont concrétisés dans des institutions mondiales et régionales qui sont toujours présentes aujourd'hui.
FDR voulait créer un monde où aucune nation ne serait en mesure de commettre un acte d'agression physique contre un voisin, d'où son engagement à construire une nouvelle organisation internationale destinée à gérer les affaires mondiales et à empêcher que des catastrophes comme la Seconde Guerre mondiale ne se reproduisent.
Selon la vision de FDR, tous les membres de l'ONU, qu'ils soient grands ou petits, s'engageraient à régler leurs différends de manière pacifique et à s'abstenir de recourir à la menace ou à l'utilisation de la force contre l'intégrité territoriale ou l'indépendance politique d'autres nations. Quatre pays - la Chine, la Grande-Bretagne, la Russie et les États-Unis - mettraient leurs forces à la disposition de l'ONU pour maintenir la paix et recevraient en retour le privilège spécial du droit de veto (avec l'ajout de la France, ces pays sont devenus les cinq membres permanents du Conseil de sécurité).
Pendant de nombreuses années, la vision de FDR d'un ordre mondial d'après-guerre a été prometteuse. Les conflits interétatiques ont diminué de façon spectaculaire dans la seconde moitié du XXe siècle, bien que les conflits intra-étatiques et ethniques se soient multipliés, surtout après la fin de la guerre froide en 1991. Les catastrophes humanitaires en cours et les événements du 11 septembre ont conduit de nombreuses personnes à remettre en question l'efficacité de l'ONU. Les États peuvent-ils collaborer par l'intermédiaire des Nations unies pour répondre à de nouveaux types de menaces, ou le système est-il devenu trop lourd ? Selon les responsables de l'administration Bush, le mécanisme de sécurité collective mis en place par FDR et d'autres visionnaires après la Seconde Guerre mondiale ne suffit plus à relever les défis sécuritaires d'un monde où les réseaux de civils apatrides disposent de capacités sans précédent pour infliger des dommages.
D'autres ont cependant affirmé que, malgré toutes ses imperfections, l'ONU est le meilleur artisan de paix potentiel dont dispose le monde, et qu'elle devrait donc être restructurée et réformée pour faire face aux menaces combinées de la terreur et de la pauvreté. Comme l'a récemment déclaré le Secrétaire général Kofi Annan : "[L]e monde a besoin d'un forum de prise de décision collective et d'un instrument d'action collective. Nos fondateurs ont voulu que les Nations unies soient ces deux choses. Notre tâche consiste à les adapter et à les actualiser pour qu'elles puissent remplir ces fonctions au XXIe siècle "1.
Nouveau plan de sécurité
Un an après le 11 septembre 2001, l'administration Bush a présenté un document sur la stratégie de sécurité nationale qui fait de la prévention et de la préemption des stratégies de lutte contre les États voyous et les terroristes. Cette doctrine part du principe que les approches traditionnelles de la sécurité ne sont plus acceptables. Les règles ont changé depuis les attentats du 11 septembre, car les circonstances dans lesquelles nous définissons l'usage légal de la force n'existent plus. Compte tenu de leur puissance militaire écrasante, il est peu probable que les États-Unis soient engagés dans une guerre conventionnelle avec un autre État-nation. Ils sont plutôt confrontés à une nouvelle catégorie d'ennemis composée d'acteurs non étatiques qui font fi des conventions de la guerre en prenant pour cible des civils et qui menacent d'utiliser des armes nucléaires, chimiques et biologiques. Compte tenu de ces changements, nous avons besoin de nouveaux critères pour le recours à la force et le traitement des combattants ennemis.
Norman Rockwell a notamment représenté la "liberté de la peur" en montrant des parents américains en train de border leurs enfants dans leur lit pendant la bataille d'Angleterre de 1940. Ce faisant, il a invité les Américains à être reconnaissants que la guerre ne se déroule pas sur leur sol. Maintenant que des terroristes ont attaqué des villes américaines, cela justifie-t-il que les États-Unis réécrivent les règles régissant l'usage de la force ?
Il est certain que le passage de l'administration Bush à une stratégie de guerre préventive a eu de profondes conséquences sur les affaires mondiales. Tout d'abord, elle a permis aux États-Unis d'agir au nom de l'autodéfense contre l'Irak au printemps 2003, en l'absence d'une attaque armée réelle, ou même imminente, de la part de ce pays et sans l'approbation du Conseil de sécurité des Nations unies. L'argument était que l'Irak possédait des armes de destruction massive qu'il pouvait transmettre à des terroristes. Le risque d'inaction était donc plus grand que le risque d'action, même si cette action devait être menée avec une "coalition de volontaires" ad hoc.
Le Conseil de sécurité des Nations unies a toutefois rejeté cette conclusion et son récent rapport de réforme, intitulé "Un monde plus sûr : Notre responsabilité partagée", affirme que l'institution peut faire face aux menaces émanant d'acteurs non étatiques et qu'elle peut donc être efficace au XXIe siècle. Comme l'indique le résumé du rapport : "Le Conseil de sécurité a le pouvoir d'agir de manière préventive, mais il l'a rarement fait. Le Conseil de sécurité pourrait bien avoir besoin d'être préparé à être plus proactif à l'avenir, en prenant des mesures décisives plus tôt". Le rapport propose deux nouveaux modèles de réforme du Conseil de sécurité, ainsi que des mesures visant à renforcer le rôle du Secrétaire général en matière de paix et de sécurité.
Révisions des conventions de Genève
La stratégie de sécurité de l'administration Bush a également ouvert la voie à des révisions des conventions de Genève applicables aux "combattants illégaux". Nous revenons ici à la première liberté de FDR, la liberté de parole et d'expression. Comme l'a expliqué Michael Smith lors de la réunion Eckerd du mois de mars, les fonctionnaires de l'administration Bush ont cherché un moyen de contourner les normes juridiques internationales afin que le président puisse "essentiellement déclarer que n'importe lequel d'entre nous dans cette salle est un combattant ennemi et nous enfermer sans nous donner accès à un avocat, ou même sans nous inculper de quoi que ce soit". En d'autres termes, la "nécessité militaire" pourrait l'emporter sur les principes de Genève.
La Cour suprême a depuis déclaré cette politique illégale. Entre-temps, des preuves de mauvais traitements infligés aux prisonniers par les soldats américains sont apparues, qu'il s'agisse de restitutions extraordinaires (remise de suspects de terrorisme aux mains de services de renseignement étrangers sans procédure d'extradition) ou d'allégations de torture et de mauvais traitements infligés à des prisonniers en Afghanistan, à Guantánamo et en Irak.
Le président Bush a affirmé qu'Abu Ghraib était une aberration, l'œuvre de "quelques pommes pourries". Un certain nombre d'observateurs ont toutefois contesté cette affirmation, au motif que l'administration a approuvé les politiques qui ont conduit aux procédures de torture utilisées à Abou Ghraib et ailleurs. 2 Smith s'est dit préoccupé par le fait que les seules personnes à avoir été punies pour les abus commis sur les prisonniers d'Abou Ghraib étaient une poignée de militaires au bas de la chaîne de commandement. "La société américaine a atteint un point, semble-t-il, où la divulgation et l'expression de l'horreur sont considérées comme un substitut adéquat à une véritable responsabilisation - la responsabilisation étant une norme essentielle pour les sociétés démocratiques", a-t-il fait remarquer.
Les Américains ont toujours peur ?
La tentative de l'administration d'orienter toutes les politiques majeures vers la victoire de la "guerre contre le terrorisme" a-t-elle permis de réduire la peur ? Ironiquement, comme l'a souligné Joel Rosenthal dans son discours à l'Eckerd College, le traumatisme de l'après 11 septembre persiste et de nombreux Américains restent paranoïaques quant à leur sécurité personnelle. Michael Smith partage l'avis de Joel Rosenthal et estime que cette "culture de la peur" doit être attribuée à la manière "schizophrénique" dont le gouvernement américain a abordé la sécurité depuis le 11 septembre. "D'un côté, nous voyons le président et les membres de son administration parler de l'importance de la liberté et de la démocratie. D'autre part, nous avons une sorte de face cachée de cette politique, qui repose sur ce qui semble être une philosophie hobbesienne... la notion que nous devons nous comporter encore plus mal que nos ennemis parce que c'est le seul moyen d'attirer leur attention et leur respect". L'instruction donnée par le secrétaire à la défense Donald Rumsfeld aux militaires de "ne pas prendre de gants" lorsqu'ils interrogent des prisonniers incarne cette attitude.
Selon M. Smith, la politique confuse de l'administration a été "contre-productive à bien des égards". Elle a répandu la peur et la méfiance à l'égard des motivations des États-Unis chez leurs alliés traditionnels, dont beaucoup ne partagent pas les nouveaux critères d'intervention de l'administration Bush et en sont venus à considérer les États-Unis comme une partie du problème, et non comme la solution, à la menace terroriste. Les crimes commis par les troupes américaines, ainsi que la pratique consistant à priver les détenus de Guantánamo du droit à la liberté sans procédure légale régulière, touchent très profondément le cœur de ce qu'un pays libre est censé représenter. Les États-Unis sont-ils en train de devenir le type de pays auquel ils ont toujours prétendu s'opposer ?
M. Smith a fait remarquer que l'accent mis par l'administration Bush sur l'action militaire préventive a empêché les États-Unis de s'engager dans le type de "travail de police et d'application de la loi à l'ancienne et laborieux" qui, à long terme, permet d'attraper davantage de terroristes. Cette dernière approche nécessite la coopération de ses alliés ainsi que l'échange d'informations. Elle nécessite également de gagner la confiance des personnes dans les endroits qui soutiennent les terroristes.
Il a également noté que les Européens, qui ont une longue expérience du terrorisme de l'Armée républicaine irlandaise, des séparatistes basques et d'autres groupes, ont tendance à considérer le terrorisme comme une question relevant des forces de l'ordre, de la sécurité et des services de renseignement. En général, ils n'ont pas été réceptifs aux mesures de type américain, telles que la détention et les interrogatoires forcés de terroristes présumés, et ont favorisé une plus grande coopération. En particulier après les attentats de Londres, certains Européens ainsi que des Américains sont persuadés que la guerre en Irak attise les flammes et accroît la menace d'attaques terroristes par des kamikazes dans les pays occidentaux.
En contemplant le statut de la "liberté de peur" dans l'Amérique d'aujourd'hui, donnons le dernier mot à FDR qui, dès 1928, appelait à "une norme plus nouvelle et meilleure dans les relations internationales". Dans un article des Affaires étrangères, il écrivait : "Nous devons cesser d'intervenir seuls dans les affaires des autres nations ; avec la coopération des autres, nous aurons plus d'ordre [...] et moins d'aversion". Plus tard, dans son premier discours inaugural de 1933, il déclare : "La seule chose que nous ayons à craindre, c'est la peur elle-même".
QUESTIONS DE DISCUSSION :
1) L'ONU peut-elle être réformée pour répondre aux menaces d'acteurs non étatiques tels qu'Al-Qaïda ?2) La torture des prisonniers peut-elle jamais être justifiée ? Lorsque de tels abus se produisent, quelle est la réaction appropriée du gouvernement ?
3) Quand existe-t-il un argument éthique valable pour justifier une guerre préventive en violation du droit international - quel est le seuil éthique ?
SOURCES ET RESSOURCES RECOMMANDÉES :
GénéralBacevich, Andrew. Le nouveau militarisme américain : comment les Américains sont séduits par la guerre. Oxford University Press, 2005.
Danner, Mark. Torture and Truth : America, Abu Ghraib, and the War on Terror (Torture et vérité : l'Amérique, Abu Ghraib et la guerre contre le terrorisme). New York Review of Books, 2004. Le chapitre introductif est disponible à l'adresse suivante : http://www.amazon.com.
Greenberg, Karen J., et Joshua L. Dretel, eds. The Torture Papers : The Road to Abu Ghraib. Cambridge University Press, 2005. Le texte intégral du Mémo 1 est disponible à l'adresse suivante : http://www.amazon.com.
Levinson, Sanford, ed. Torture : A Collection. Oxford University Press, 2004.
La stratégie de sécurité nationale des États-Unis d'Amérique. Maison Blanche, septembre 2002. Le texte intégral est disponible à l'adresse suivante : http://www.whitehouse.gov/nsc/nss.html.
Rapport du groupe de haut niveau du Secrétaire général sur les menaces, les défis et le changement : "Un monde plus sûr : Notre responsabilité partagée". Assemblée générale des Nations unies, 2 décembre 2004. Texte intégral disponible à l'adresse suivante : http://www.un.org/secureworld/.
Rosenthal, Joel H. "New Rules for War ? "Naval War College Review, été/automne 2004.
Transcriptions éditées des discours sur CarnegieCouncil.org
Flynn, Stephen. "America the Vulnerable : How Our Government Is Failing to Protect Us from Terrorism" (L'Amérique vulnérable : comment notre gouvernement ne parvient pas à nous protéger du terrorisme). Merrill House Programs, 2005.
Ignatieff, Michael. "The Lesser Evil : Hard Choices in the War on Terrorism (Le moindre mal : des choix difficiles dans la guerre contre le terrorisme). Merrill House Programs, 2004.
Malone, David M., Kishore Mahbubani et Ian Martin. "Le Conseil de sécurité des Nations unies : De la guerre froide au 21e siècle". Merrill House Programs, 2003.
Nichols, Thomas M. "Conflict and Order in the New Age of Preventive War". Programme des jeunes associés, 2005.
Posner, Michael, et John Hutson. "Ending Torture and Secret Detention in America's Name (Mettre fin à la torture et à la détention secrète au nom de l'Amérique). Merrill House Programs, 2005.
Autres ressources Carnegie Council
Clark, Wesley. "Waging Modern War". Conférence du Mémorial Morgenthau, 2003.
Supplément imprimé : "The Carnegie Council Covers the New War" (Le site couvre la nouvelle guerre). Été 2003.
Table ronde : "Évaluation de l'utilisation préemptive de la force". Avec Chris Brown, Michael Byers, Richard K. Betts, Thomas M. Nichols et Neta C. Crawford. Ethics & International Affairs 17.1 (printemps 2003).
Notes
1. Annan a fait ces remarques lors d'un forum organisé à Londres le 10 février 2005 sur l'avenir des Nations unies.
2. Selon des documents recueillis par le journaliste Mark Danner, une vive polémique a éclaté au sein de l'administration Bush pour savoir si les prisonniers d'Al-Qaïda et des Talibans étaient protégés par les Conventions de Genève et jusqu'où les Etats-Unis pouvaient aller dans leurs interrogatoires.