Introduction
L'approche éthique
Hypothèses héritées : La guerre juste, le réalisme et le triangle infernal
L'intervention justifiée : Déclencheurs, droit international, politique de sauvetage
Acteurs multiples/agendas multiples, le piège humanitaire, l'impérialisme libéral
Cas et leçons
Introduction
Les dix années qui ont suivi la fin de la guerre froide et de l'équilibre nucléaire de la terreur ont été caractérisées par un nombre croissant d'opérations humanitaires et de paix. Les études de sécurité d'aujourd'hui, comme vous le dira le professeur Shultz, sont passées du comptage des missiles et de l'analyse de la stratégie nucléaire (années 1970 et 1980) aux conflits de faible intensité et aux diverses itérations des opérations de paix - maintien de la paix, rétablissement de la paix et imposition de la paix (voir Richard H. Shultz et. al. Security Studies for the Twenty-first Century). Ce changement d'orientation analytique reflète l'évolution de la géopolitique.
La fin de la guerre froide nous oblige à voir le monde sous un jour nouveau, et les affaires humanitaires sont désormais au cœur de cette nouvelle réalité et de ce nouvel agenda. Les conflits dans l'ancien monde colonial (ou tiers-monde) étaient autrefois considérés comme des guerres par procuration pour les objectifs plus vastes de la guerre froide (grandes puissances). Incapable de mener des guerres nucléaires impossibles à gagner, la lutte entre le communisme et le capitalisme/démocratie s'est déroulée dans les jungles et les déserts, de l'Asie du Sud-Est à l'Afrique. Le livre de Walter Lippmann paru au début des années 1960, The Coming Tests with Russia, présente cette idée de guerre par procuration du point de vue américain. Après avoir rencontré le dirigeant soviétique Nikita Khrouchtchev et pris sa mesure, Lippmann a vu l'avenir, et l'avenir était fait de conflits à la marge - dans des endroits où il était possible de sonder, d'attaquer et de contre-attaquer. Il en a résulté une augmentation de la contre-insurrection et des opérations spéciales parrainées par les États-Unis pour répondre à ces tests.
Aujourd'hui, les intérêts en jeu dans les guerres par procuration de la guerre froide n'existent plus. Aujourd'hui, les intérêts dans des endroits comme la Somalie, la Bosnie et le Rwanda sont tout à fait différents - à bien des égards, les intérêts dans ces endroits peuvent être avant tout des intérêts humains. Si Lippmann écrivait aujourd'hui sur les conflits dans les pays en développement, il pourrait intituler son livre "The Coming Tests with Ourselves". Il aurait pu poser la question suivante : dans quelle mesure les intérêts humains s'élèveront-ils au niveau des intérêts géopolitiques ? Il aurait également pu se demander si le terme actuel d'"intervention humanitaire" est valable. Après tout, toutes les interventions ne sont-elles pas intrinsèquement politiques, et toutes les politiques ne sont-elles pas fondées sur le pouvoir et les intérêts ? Une intervention peut-elle être purement humanitaire ?
Afin d'organiser notre discussion pour cette session, je voudrais commencer par dire quelques mots sur la dimension éthique distincte de cette question, puis passer à nos hypothèses héritées sur l'intervention humanitaire, à nos justifications pour l'intervention, aux complications des acteurs multiples avec des agendas multiples, et enfin, examiner quelques cas spécifiques et les leçons que ces cas peuvent suggérer. L'approche éthique
Revenons un instant à notre objectif éthique. Quelle différence cela fait-il d'examiner cette question des opérations humanitaires et de paix à travers le prisme de l'éthique ? Pour rappel, nous discutons de l'éthique en termes de choix - comment vivre. Quelles normes invoquons-nous ? Quelles justifications utilisons-nous ? Le processus de raisonnement éthique nous oblige à être explicites sur nos engagements. En nous engageant dans une analyse éthique, nous voulons être à la fois descriptifs et prescriptifs. En d'autres termes, nous devons d'abord décrire les valeurs qui nous guident dans les faits et chercher à articuler les valeurs qui "devraient" nous guider. Ainsi, en faisant de l'éthique, nous voulons être explicites sur le "est" et le "devrait", et raisonner sur les fins, les moyens et les conséquences.
John Langan, éminent philosophe jésuite, propose quatre sources d'éthique pour l'utilisation de l'idée d'éthique dans la vie publique :
- le jugement réfléchi des praticiens de la politique qui professent des normes telles qu'ils les voient naître de leur expérience ;
- les traditions philosophiques classiques de la déontologie (éthique du devoir) et de l'utilitarisme (éthique des conséquences) ;
- les traditions religieuses (la tradition prophétique) ; et
- le droit international (accords codifiés).
Comme nous l'avons vu précédemment, ces concepts et vocabulaires se chevauchent souvent et existent simultanément en chacun de nous. Notre défi consiste à démêler ces affirmations et à les examiner de manière analytique. Quels sont les arguments moraux pour et contre les opérations humanitaires et de paix ? Pouvons-nous évaluer non seulement nos propres actions récentes, mais aussi le système ou le régime que nous avons mis en place pour traiter ces problèmes ? Qu'avons-nous fait jusqu'à présent et que pourrions-nous faire à l'avenir pour faire mieux ?
Dans un article très utile paru dans le dernier numéro de Current History, Chantal de Jonge Oudraat suggère qu'il y a trois questions primordiales à considérer dans une enquête sur l'intervention humanitaire :
- Faut-il intervenir ? Dans quelles conditions les acteurs internationaux doivent-ils intervenir dans les conflits nationaux ?
- Qui doit intervenir ? Quels sont les acteurs qui doivent prendre l'initiative et ceux qui doivent participer ?
- Comment intervenir ? Quelle est la meilleure façon de mener des opérations réussies ?
Gardons ces questions à l'esprit au fur et à mesure que nous avançons. Pour moi, la question préalable à ces questions est de savoir comment rendre opérationnel ce qui, pour beaucoup, est une question de conscience personnelle intense. Nous commençons par éprouver de l'empathie et de la sympathie pour ceux qui souffrent. Nous commençons, comme Henri Dunant - qui a fondé la Croix-Rouge internationale après avoir été témoin des horreurs du champ de bataille de Solferino au XIXe siècle - par l'idée que toute personne qui souffre à cause d'un conflit mérite d'être secourue. Les victimes méritent ce secours du simple fait qu'elles sont humaines. Dunant ne fait pas de distinction entre les victimes. Pour lui, toutes les victimes sont égales. C'est la base de l'humanitarisme : l'égale dignité de chaque personne.
Si toutes les personnes qui souffrent sont en fait égales dans leur souffrance, il n'en reste pas moins que les causes de la souffrance varient considérablement. Certains souffrent aux mains de tyrans et de dictateurs, et parfois ces tyrans utilisent cette aide à leur plus grand avantage. L'histoire récente nous enseigne que les efforts d'aide sont parfois cyniquement manipulés pour prolonger les conflits. Par exemple, en Somalie et en Bosnie, les acteurs politiques ont transformé les acteurs humanitaires en parties (involontaires) du conflit. La manipulation des efforts d'aide est devenue le centre du conflit lui-même. Est-il possible d'envisager l'acheminement de l'aide humanitaire de manière apolitique ? Et si oui, une telle approche apolitique et neutre est-elle souhaitable ? Nous devons nous demander si l'équivalence morale est toujours juste dans le contexte de l'aide humanitaire, et si les efforts d'aide passés ont peut-être fait autant de mal que de bien. Hypothèses héritées : La guerre juste, le réalisme et le triangle infernal
Nous partons de certaines hypothèses héritées du passé qui peuvent nous guider. En préambule, je tiens à souligner que chacune de ces hypothèses est complexe et sujette à interprétation. Chacune d'entre elles suggère une tension qui est à l'origine de notre dilemme général. Aucune ne propose de commandement ou de réponse simple.
Considérons tout d'abord la tradition de la guerre juste héritée de saint Augustin d'Hippone (évêque nord-africain du IVe siècle) et de saint Thomas d'Aquin, qui s'est appuyé sur la vision d'Augustin. L'idée de guerre juste fournit des lignes directrices fondamentales pour l'utilisation de la force et l'intervention en général. La tradition comporte deux éléments fondamentaux : le jus ad bellum (justice de guerre) et le jus in bello (justice dans la guerre).
Le jus ad bellum traite de la question de savoir s'il faut intervenir et qui doit le faire. Les dispositions de base sont les suivantes : juste cause (légitime défense, réponse à une agression) ; autorité compétente (c'est-à-dire une autorité qui peut être tenue pour responsable de ses actes) ; bonne intention ; dernier recours ; et chances raisonnables de succès (l'intention seule ne suffit pas). Comme vous pouvez le constater, à l'instar des lois électorales aux États-Unis (et en Floride en particulier), bon nombre de ces principes sont de nature générale et sujets à interprétation.
Le jus in bello porte sur la question de savoir comment combattre. Comme le souligne Michael Walzer dans son livre Just and Unjust Wars, il ne suffit pas d'avoir une cause juste ; pour mener une guerre juste, il est essentiel de se battre honorablement et correctement. En d'autres termes, d'un point de vue moral, les moyens sont souvent aussi importants que les fins. Les principales dispositions du jus in bello sont la discrimination et la proportionnalité. En recourant à la force, il faut faire la distinction entre les combattants et les non-combattants, les cibles légitimes et illégitimes. La force doit être utilisée avec un certain degré de précision - au moins dans son intention. En termes de proportionnalité, il doit y avoir une certaine corrélation entre la quantité de force utilisée et le but recherché. Utiliser plus de force que nécessaire pour atteindre son objectif politique est considéré comme intrinsèquement immoral.
Les dispositions relatives au jus in bello sont presque toujours vivement contestées et débattues. Par exemple, le recours aux sanctions peut sembler, d'un côté, être une alternative humaine à la guerre. Pourtant, à un autre niveau, elles peuvent être interprétées comme étant indiscriminées et disproportionnées. Alors que la cible des sanctions contre l'Irak est Saddam Hussein et ses collègues au pouvoir, les cibles réelles qui ressentent les effets des sanctions sont en fait les plus pauvres et les plus faibles de la société irakienne - en particulier les femmes, les enfants et les personnes âgées. La doctrine du double effet, c'est-à-dire l'idée que dans la poursuite d'une fin juste, les dommages collatéraux sont inévitables, fait également l'objet d'un grand débat. Quelle est l'ampleur des dommages collatéraux acceptables ? Il n'existe pas d'équations ou de calculs simples permettant d'obtenir la "meilleure" réponse sur le plan moral.
En matière d'intervention, deux courants de la pensée de la guerre juste méritent d'être pris en considération. Le premier est une notion augustinienne, développée par Saint Ambroise, qui met l'accent non seulement sur la permission d'utiliser la force, mais aussi sur le devoir de le faire dans certaines situations. Selon Augustin et Ambroise, la force peut et doit être utilisée pour rechercher la justice, "pour rectifier les violations de la justice". Le recours à la force a pour but de rétablir un statu quo et de punir un malfaiteur. Comme le dit Ambroise, "celui qui n'empêche pas un ami de nuire, s'il le peut, est aussi fautif que celui qui le cause". Cela préfigure l'aphorisme souvent cité d'Edmund Burke, "La seule chose nécessaire au triomphe du mal est que les hommes de bien ne fassent rien". Comme je l'ai dit, ce courant ou cette orientation de la pensée de la guerre juste met l'accent non seulement sur l'autorisation du recours à la force, mais aussi sur sa nécessité. L'idée est de rechercher activement la justice et, si nécessaire, de punir.
Comparez ce volet à la version légaliste de la guerre juste proposée par Michael Walzer au vingtième siècle. Walzer commence par une présomption contre l'usage de la force. Il met l'accent sur les limites et les restrictions. De manière tout à fait consciente, Walzer s'intéresse moins à la recherche de la justice et à la punition des coupables qu'à la prévention des guerres et des conflits. Walzer a de très bonnes raisons pour justifier cet accent particulier. En tant que libéral communautariste, il privilégie la communauté locale (étatique) en tant qu'arbitre de la justice. Ce n'est que dans les cas d'injustice les plus flagrants - souffrances humaines massives et génocide, ainsi que la survie de la communauté locale elle-même - que Walzer envisage une intervention.
Un autre postulat hérité de l'histoire, qui est à l'origine de nos débats sur l'intervention, est le clivage entre réalistes et libéraux. Les réalistes sont des étatistes. Ils considèrent l'État comme l'unité naturelle de l'activité internationale et lui attribuent un statut moral (c'est-à-dire que chaque État est responsable devant ses propres électeurs). Les libéraux partent du même principe, mais ils mettent l'accent sur les possibilités d'améliorer les conflits en faisant appel à des principes moraux et en augmentant l'influence de nouvelles institutions. En tant que réaliste, je suis très convaincu par les travaux d'Arnold Wolfers, qui établit une distinction utile entre les objectifs de possession et les objectifs de milieu en ce qui concerne le problème de l'intervention.
Les objectifs de possession se caractérisent par des intérêts matériels : considérations géostratégiques telles que la protection des frontières, l'accès aux ressources, le maintien des voies maritimes. Les objectifs de possession font presque toujours référence à la géographie, à l'économie et à des considérations militaires. Des exemples classiques d'objectifs de possession pour les États-Unis sont l'accès au pétrole dans le golfe Persique et le maintien de la stabilité à l'intérieur et autour du canal de Panama.
Les objectifs de milieu font référence à la volonté de créer et de maintenir un ordre politique stable. Les objectifs du milieu reposent sur l'idée que la prévisibilité et la stabilité sont des considérations primordiales. Bien entendu, les objectifs du milieu ne sont accessibles qu'à ceux qui ont le pouvoir et les moyens de les atteindre. La question qui se pose aujourd'hui aux États-Unis hégémoniques/unipolaires est de savoir dans quelle mesure les objectifs de milieu feront partie de la stratégie américaine. Comme nous l'avons vu lors de notre dernière session, la notion d'intérêt national n'est ni auto-définie ni auto-exécutoire. Cela dit, il reste à voir dans quelle mesure les États-Unis concevront leur intérêt national de manière élastique ou large au cours de la prochaine décennie. Sera-t-elle suffisamment large pour inclure certains objectifs du milieu et, dans l'affirmative, quelles en seront les conséquences pour les opérations humanitaires et de paix dans le monde ?
Les réalistes comme les idéalistes sont confrontés à ce que nous savons être, d'un point de vue empirique et normatif, le paradigme légaliste des relations internationales. Lorsque nous réfléchissons aux intérêts, nous le faisons nécessairement dans un contexte dont nous avons hérité. Ce que certains appellent le paradigme légaliste, d'autres l'appellent le triangle infernal. Ce triangle se compose de trois points de référence bien connus : 1648, 1918 et 1945.
Commençons par 1648 et la paix de Westphalie. Nous savons tous que la paix de Westphalie a consacré les deux principes fondamentaux des relations internationales : la souveraineté politique et l'intégrité territoriale. Le droit international et les relations internationales commencent généralement par ces deux principes apparemment inébranlables. À partir de ces principes, nous partons de l'idée que les nations sont égales dans leur souveraineté et inviolables en ce qui concerne leur territoire.
Il faut remonter à 1918 et à la proclamation par Woodrow Wilson de ses Quatorze Points - les principes qui, selon lui, constitueraient la base d'un nouvel ordre mondial, un monde libéré de la guerre et sûr pour la démocratie. Wilson a ajouté à l'idée westphalienne que les gouvernements devaient être perçus comme légitimes et qu'ils gagnaient cette légitimité en assurant l'autodétermination de leur peuple. À ce stade, les États ne sont plus purement opaques. La société internationale commence à s'intéresser à ce qui se passe en leur sein.
En 1945, avec la proclamation de la Charte des Nations unies, et plus tard en 1948 avec la signature de la Déclaration universelle des droits de l'homme, l'opacité des États est encore davantage remise en question. Avec ces deux nouveaux documents, les droits de l'homme deviennent un principe fondamental des relations internationales au même titre que les autres. Les États ne peuvent plus agir en toute impunité à l'égard des individus. Les individus deviennent des sujets du droit international et des relations internationales au même titre que les États.
L'avènement des droits de l'homme met en place notre triangle infernal de revendications concurrentes. Les interventions humanitaires sont des violations de l'intégrité territoriale et de la souveraineté politique au nom des droits de l'homme. Les trois derniers secrétaires généraux des Nations unies - Perez de Cuellar, Boutros Ghali et Annan - ont tous tenu compte de cette nouvelle concurrence de principes. En fait, le discours prononcé en 1999 par Kofi Annan devant l'Assemblée générale des Nations unies, intitulé "Deux concepts de souveraineté", abordait ce conflit de front. M. Annan y déclarait : "Pour éviter que de telles tragédies [Rwanda, Kosovo, Sierra Leone] ne se répètent au cours du siècle prochain, je pense qu'il est essentiel que la communauté internationale parvienne à un consensus - non seulement sur le principe selon lequel les violations massives et systématiques des droits de l'homme doivent être réprimées, où qu'elles se produisent, mais aussi sur les moyens de décider quelle action est nécessaire, à quel moment et par qui....Le monde a profondément changé depuis la fin de la guerre froide, mais je crains que nos conceptions de l'intérêt national n'aient pas suivi le mouvement. Une nouvelle définition, plus large, de l'intérêt national est nécessaire en ce début de siècle, qui inciterait les États à trouver une plus grande unité dans la poursuite d'objectifs et de valeurs communs. Dans le contexte des nombreux défis auxquels l'humanité est confrontée aujourd'hui, l'intérêt collectif est l'intérêt national". Intervention justifiée : Déclencheurs, droit international et politique de sauvetage
Dans son discours de 1999, M. Annan se préoccupe du maintien de la légitimité de l'intervention humanitaire. Comme il le dit, "dans les cas où une intervention musclée devient nécessaire, le Conseil de sécurité - l'organe chargé d'autoriser le recours à la force en vertu du droit international - doit être en mesure de relever le défi. Le choix ne doit pas être entre l'unité du Conseil et l'inaction face à un génocide - comme dans le cas du Rwanda - et la division du Conseil mais l'action régionale, comme dans le cas du Kosovo. Dans les deux cas, les Nations unies auraient dû être en mesure de trouver un terrain d'entente pour faire respecter les principes de la Charte et agir pour la défense de notre humanité commune". Le secrétaire général affirme ici que la norme doit primer - le principe de l'arrêt des génocides. Il appartient ensuite aux hommes politiques et aux bureaucrates de faire en sorte que l'appareil gouvernemental s'y conforme et s'y conforme. Il suggère également qu'une réforme de l'appareil gouvernemental pourrait s'avérer nécessaire pour le rendre plus fiable face à cette nouvelle norme puissante.
Les déclencheurs de l'action humanitaire sont codifiés dans la loi et sont facilement disponibles pour l'interprétation et la mise en œuvre. Ils sont les suivants :
- Le chapitre VII de la Charte des Nations unies, qui prévoit des interventions pour contrer les "menaces à la paix et à la sécurité internationales". C'est cette disposition générale qui a permis à l'ONU de certifier les interventions en Bosnie, en Somalie, en Haïti et au Rwanda, entre autres.
- La convention sur le génocide qui élève le crime de génocide à un niveau international, justifiant ainsi des interventions pour y mettre fin.
- Les violations massives et systématiques des droits de l'homme, ainsi que la nécessité d'alléger les souffrances humaines massives.
Il est important de noter qu'il n'existe pas de cadre juridique cohérent et complet pour répondre à la question de savoir s'il faut intervenir. Les chapitres VI et VIII de la Charte des Nations unies fournissent également des points de référence potentiels à prendre en considération (en plus de ceux du chapitre VII), même s'ils sont quelque peu énigmatiques et peu développés. Le chapitre VI fait référence à la possibilité de déployer des troupes pour des missions de maintien de la paix (faire respecter les cessez-le-feu et les accords déjà acceptés par les parties belligérantes, par opposition au rétablissement de la paix, où les troupes sont déployées dans des zones de conflit en cours). Le chapitre VIII évoque la possibilité pour les organisations régionales de participer à ces missions. Bien entendu, nous devons nous rappeler qu'il ne s'agit là que de points de référence disparates, dont aucun ne garantit une action rapide.
La toile de fond de toute l'activité récente des opérations humanitaires et de paix est celle des États en déliquescence et de leur ingouvernabilité inhérente. Dans des États tels que la Somalie, où un gouvernement n'exerce que peu ou pas de contrôle - ou bien où des factions en guerre contrôlent des parties d'une nation - la souveraineté est nécessairement diminuée. La question qui se pose alors est la suivante : la communauté internationale a-t-elle le droit et/ou l'obligation d'intervenir pour mettre un terme aux souffrances que le gouvernement (ou l'absence de gouvernement) n'est pas en mesure d'assurer ?
Une fois que l'on passe des "menaces à la paix et à la sécurité internationales" aux préoccupations purement humanitaires, on introduit la notion de "politique de sauvetage". Avant d'abandonner complètement l'idée de "menace pour la paix et la sécurité", nous devons nous rappeler que presque tous ces conflits - du Rwanda et de ses effets sur le Congo et la région des Grands Lacs à Haïti et ses effets sur l'immigration aux États-Unis - ont de sérieux aspects géopolitiques. Et pourtant, qu'en est-il des revendications purement humanitaires ? En l'absence d'intérêts stratégiques, existe-t-il vraiment un devoir de sauvetage ? Comment concilier les simples exigences de la conscience et de la justice avec les réalités des capacités et des coûts limités ?
Pour vous donner une idée de la diversité des opinions à ce sujet, nous pouvons trouver, sans trop de difficultés, un spectre d'opinions allant de l'anti-interventionnisme pur et dur à l'interventionnisme réticent, en passant par l'interventionnisme obligatoire.
Notre grand réaliste, Samuel Huntington, représente le mieux le point de vue anti-interventionniste :
"...il est moralement injustifiable et politiquement indéfendable que des membres des forces armées soient tués pour empêcher les Somaliens de s'entretuer".
Huntington est incapable et ne veut pas se défaire de la préoccupation réaliste pour les seuls objectifs de possession. Son concept d'intérêt ne peut être étendu au-delà des considérations matérielles.
Michael Walzer est un interventionniste réticent :
"Oui, la norme est de ne pas intervenir dans les pays des autres ; la norme est l'autodétermination. Mais pas pour ces gens, les victimes de la tyrannie, du zèle idéologique, de la haine ethnique, qui ne déterminent rien pour eux-mêmes, qui ont un besoin urgent d'aide de l'extérieur. Et il ne suffit pas d'attendre que les tyrans et les bigots aient accompli leur sale besogne et d'envoyer ensuite de la nourriture et des médicaments aux survivants en lambeaux. Chaque fois qu'il est possible d'arrêter ce sale travail, il faut le faire. Et si ce n'est pas par nous, les soi-disant honnêtes gens du monde, alors par qui ?".
Pour Walzer, la position par défaut reste la non-intervention. Pourtant, lorsqu'une communauté souffre et est menacée dans ses valeurs et sa survie ultime, il incombe à ceux qui peuvent l'aider de le faire. Il ne mentionne pas le coût ici, mais il est sous-entendu que le coût doit être supporté et que des risques doivent être pris.
Enfin, Stanley Hoffmann adopte une position maximaliste avec son interventionnisme obligatoire :
"Chaque occasion d'intervention moralement justifiée - qu'elle soit créée par les médias ou par les atrocités qui secouent l'opinion publique (comme en Bosnie à la fin du mois d'août 1995 après le dernier massacre de Sarajevo) - doit être saisie et poussée aussi loin que possible afin que l'écart entre ce que nous devrions faire et ce qui est pratiquement faisable se réduise. Cela signifie, par exemple, que les Etats, en particulier les Etats démocratiques, doivent exploiter toutes les possibilités formelles et informelles de prévention ; qu'ils doivent donner aux opérations humanitaires un mandat explicite et les moyens militaires de protéger les victimes qu'elles tentent d'aider...."
Hoffmann est l'ultime théoricien de l'objectif du milieu. Il cherche à élargir la notion d'intérêt en définissant le milieu lui-même comme l'intérêt ultime. Changer le milieu devient l'intérêt ultime parce que c'est le seul changement susceptible de protéger des individus innocents à long terme.
La question de l'intervention humanitaire est marquée par l'absence de critères clairs, ainsi que par l'absence de mécanismes fiables et stables. En fin de compte, nous nous retrouvons avec des normes vagues et des structures opérationnelles bancales. Du point de vue de l'éthique, il y a peut-être deux considérations primordiales qui guident la plupart des décisions concernant l'opportunité d'intervenir et, le cas échéant, qui doit le faire et comment le faire. Ces deux considérations sont : l'ampleur du mal commis et la capacité des intervenants à faire la différence.
Ces considérations prudentielles - l'ampleur du mal et la possibilité de faire la différence - ne peuvent échapper même au plus ardent interventionniste lié par le devoir (comme Stanley Hoffmann). Le célèbre dicton de Kant "le devoir implique le pouvoir" s'applique certainement. S'il est littéralement impossible d'atteindre un objectif spécifique, il ne peut s'agir d'un devoir. De même, l'insistance sur une norme uniforme - "nous devons être cohérents" - a une utilité limitée. Comme certains l'ont dit, "ce n'est pas parce que nous ne pouvons pas tout faire n'importe où que nous ne devons rien faire n'importe où". Les arguments prudentiels sont inévitables dans ces discussions. En fin de compte, des décisions doivent être prises concernant le coût, en termes de sang et de trésor, qu'une société est prête à assumer pour apporter une aide humanitaire à d'autres. Acteurs multiples/agendas multiples, le piège humanitaire et l'impérialisme libéral
Il convient ici de compliquer encore les choses en soulignant que lorsque nous parlons d'"opérations humanitaires et de paix", nous évoquons nécessairement une variété d'activités avec de nombreux acteurs. Tout d'abord, permettez-moi de définir l'aide humanitaire en prenant la Somalie comme cas paradigmatique. En d'autres termes, je me réfère à un cas de factions en guerre qui créent un désastre humanitaire. Il existe bien sûr d'autres paradigmes, par exemple celui des catastrophes naturelles (tremblements de terre, inondations, famines). Par ailleurs, je me limite principalement au problème de l'intervention militaire. Une grande partie du travail humanitaire consiste à fournir des secours, des médicaments et les éléments de base de l'existence humaine. L'aide elle-même est une intervention, rapidement politisée dans pratiquement tous les cas où elle est utilisée.
Tout site d'activité humanitaire est susceptible d'avoir une grande variété d'acteurs avec une grande variété d'agendas. Toutes sortes d'organisations non gouvernementales (ONG) et d'organisations bénévoles privées (OVP) sont susceptibles d'être impliquées dans un endroit comme la Somalie de la fin des années 1980. Il s'agit notamment du Comité international de la Croix-Rouge (CICR), de Médecins sans frontières (MSF), de World Vision, de Catholic Relief Services, de CARE et de bien d'autres. On trouve également diverses agences des Nations unies, qui vont des observateurs et commissaires des droits de l'homme aux agences de santé, d'aide aux réfugiés et de secours. On trouve également des gouvernements nationaux avec leurs bureaucraties de développement à l'étranger. Les organisations régionales (OTAN, OUA) sont également susceptibles de jouer un rôle. Enfin, les forces militaires nationales joueront un rôle clé dans le maintien de l'ordre et la gestion des activités quotidiennes de la vie publique.
Dans toute situation d'urgence humanitaire, il est nécessaire de répartir les rôles, les responsabilités et les risques. Jusqu'à présent, cette répartition s'est faite en grande partie au cas par cas. La question est la suivante : notre système ad hoc actuel fonctionne-t-il et pouvons-nous faire mieux ?
Le journaliste David Rieff affirme que l'Occident est tombé dans un "piège humanitaire". Il entend par là que les interventions humanitaires sont devenues un substitut à une véritable politique - un substitut à des politiques qui s'attaquent aux causes profondes des conflits et qui témoignent d'un véritable engagement à long terme en faveur de la réforme. Rieff craint que les actions humanitaires ne soient plus qu'un "salut à la conscience occidentale", un moyen de se sentir mieux sans vraiment résoudre les problèmes.
Les inquiétudes de Rieff découlent de ses observations dans le domaine de l'aide humanitaire en tant que grande entreprise. Alors que diverses ONG, OVP et agences internationales se disputent les fonds mis à disposition par les gouvernements occidentaux, rien ne change vraiment sur le terrain en termes de réformes significatives. La communauté internationale, telle qu'elle existe, se compose d'agents humanitaires dopés à l'adrénaline qui sautent d'une scène humanitaire à l'autre, obtenant des contrats pour leur travail tout en ayant peu d'effet à long terme sur les conflits locaux. Le problème de l'intervention humanitaire, affirme Rieff, est qu'elle donne à l'Occident l'illusion de faire quelque chose de constructif et de positif.
Le journaliste Michael Ignatieff explique les dimensions psychologiques du piège humanitaire en se concentrant sur la manière dont nous recevons nos informations. Une partie du problème, selon Ignatieff, est d'ordre cognitif et résulte de l'ère contemporaine des médias. D'une part, la télévision offre un accès sans précédent à des images qui devraient, en théorie, renforcer l'idée d'une communauté et d'une solidarité mondiales. Mais d'un autre côté, la télévision est bidimensionnelle et peut être à la fois choquante et superficielle. La télévision est également implacable, envoyant des messages et des images en permanence, vingt-quatre heures sur vingt-quatre, sept jours sur sept et 365 jours par an. Ignatieff écrit :
"Le journalisme est plus proche de la fiction que des sciences sociales : ses récits se concentrent sur des individus exemplaires et s'appuient sur des hypothèses importantes et généralement tacites quant à leur typicité. C'est la synecdoque : la veuve affamée et ses enfants souffrants qui représentent le pays tout entier de Somalie ; la victime muette derrière les barbelés de Tranopole qui représente la souffrance du peuple bosniaque... La synecdoque a la vertu de transformer les abstractions de l'exil, de l'expulsion, de la famine et d'autres formes de souffrance en une expérience suffisamment concrète et réelle pour rendre l'empathie possible... .....La télévision personnalise, humanise, mais aussi dépolitise les relations morales et, ce faisant, affaiblit la compréhension dont dépendent l'empathie et l'engagement moral.
Si nous prenons Ignatieff au sérieux, nous devons alors nous demander s'il est possible ou même souhaitable d'approfondir les liens entre la victime et le sauveteur potentiel. Est-il possible de repolitiser cette relation et d'améliorer "l'empathie soutenue et l'engagement moral" ? David Rieff affirme qu'un tel engagement, à ce stade de l'histoire, équivaudrait à un "impérialisme libéral". L'Ouest (et le Nord) prospère et puissant devra s'engager à imposer l'ordre à un Sud faible et souffrant. Il existe des suggestions sur la manière dont un tel nouveau régime libéral pourrait être organisé. La plus célèbre est peut-être celle de l'ancien sous-secrétaire des Nations unies, Brian Urquhart, qui a appelé à la création d'une force de l'ONU entièrement volontaire, prête à des déploiements rapides et spécialement équipée et entraînée pour les opérations de secours. La structure et le contrôle opérationnel d'une telle force feraient naturellement l'objet d'un grand débat. Mais si une telle force était mise sur pied, un autre débat passionné ne manquerait pas de s'ensuivre. La force nécessiterait-elle la résurrection d'un solide conseil de tutelle des Nations unies pour administrer ces régions après les interventions de l'ONU ? Un observateur attentif de la situation actuelle pourrait conclure que les Nations unies ont déjà commencé à prendre des mesures dans ce sens. Les administrations de Bernard Kouchner au Kosovo et de Sergio V. de Mello au Timor oriental en sont des exemples.
En ce qui concerne la question militaire proprement dite, l'idée d'une force permanente de l'ONU se heurte à une forte résistance aux États-Unis. Cette résistance s'explique en grande partie par le fait que l'ONU reste une organisation composée d'États membres et que la gouvernance d'une telle force serait problématique. L'antipathie pour cette notion de force de l'ONU s'inscrit dans le droit fil des sentiments militaires américains qui s'opposent à de nombreuses opérations humanitaires et de paix au motif qu'elles ne relèvent pas de leur conception des missions dans l'intérêt national. En dehors des États-Unis, il existe également une opposition à la création d'une force de l'ONU ainsi qu'aux tendances à la tutelle. Cette opposition s'explique aisément par la crainte d'un retour au colonialisme.
Au sein de l'establishment militaire américain, on peut déceler un clivage entre une culture guerrière et une culture policière. La culture guerrière retient une interprétation constructionniste stricte de l'intérêt national. Selon cette école, les soldats prêtent serment de protéger la Constitution des États-Unis et de protéger la nation contre les ennemis étrangers et nationaux. Au sein de cette culture, il existe de grandes réticences à devenir les défenseurs de la civilisation dans son ensemble. La culture guerrière estime que l'armée américaine devrait être réservée à la protection du territoire et des intérêts américains étroitement définis. Elle est particulièrement réticente à l'utilisation de ressources limitées (y compris les risques encourus par le personnel) dans le cadre d'opérations humanitaires.
Il existe une cohorte beaucoup plus restreinte au sein de l'establishment politique et militaire américain qui est prête à envisager une vision plus large. Cette vision plus large pourrait être qualifiée de culture policière. Les membres de ce groupe estiment que les missions humanitaires et de maintien de la paix sont des missions qui valent la peine d'être poursuivies. Certains sont même allés jusqu'à suggérer que l'armée américaine devrait envisager une réforme organisationnelle afin de reconstituer une force constabulaire au sein de la structure globale des forces (voir les travaux de Don M. Snider). Les partisans de la culture policière suivent les idées avancées par l'éminent historien de la guerre, John Keegan. Constatant que la nature de la guerre a changé, Keegan écrit : "La communauté mondiale a besoin, plus que jamais, de guerriers habiles et disciplinés, prêts à se mettre au service de son autorité. Ces guerriers doivent être considérés comme les protecteurs de la civilisation... [contre] les fanatiques ethniques, les seigneurs de la guerre régionaux, les intransigeants idéologiques, les pillards ordinaires et les criminels organisés".
Nous sommes donc confrontés à une question sérieuse, à savoir s'il est temps ou non de reconceptualiser la nature de la guerre à des fins humanitaires et d'opérations de paix. Les guerriers traditionnels voudront maintenir le statu quo, c'est-à-dire privilégier une éthique communautaire, où les intérêts de l'État, étroitement définis, sont suprêmes. Ceux qui sont prêts à accepter la culture policière pourraient fonder cet engagement sur une vision cosmopolite du monde qui prend au sérieux la notion de communauté mondiale.
Un aspect secondaire de cette discussion est apparu à la suite de l'intervention au Kosovo, où la force militaire a en fait été utilisée à des fins humanitaires - ostensiblement pour mettre fin à un génocide. Le président Clinton et d'autres dirigeants occidentaux, vous vous en souvenez peut-être, ont insisté sur le fait que l'arrêt de l'épuration ethnique au Kosovo était en fait un impératif moral. Et pourtant, Clinton et d'autres dirigeants ont nuancé cet impératif moral en insistant sur une politique de pertes quasi nulles pour les troupes alliées participant à l'opération. La mission, semble-t-il, était suffisamment importante pour recourir à la force (et prendre des vies), mais pas assez pour risquer de faire des victimes parmi les troupes américaines en particulier. Ignatieff a qualifié ce phénomène de "guerre virtuelle", où tous les risques sont exportés vers l'autre partie. D'autres l'ont qualifié d'exemple de "volonté de tuer, mais pas de mourir". À l'instar du piège humanitaire mentionné plus haut, il est peut-être parfois trop facile de recourir à la force. Peut-être que l'utilisation de la force d'une manière relativement peu coûteuse pour nous nous permet de nous sentir mieux, et peut-être que parfois elle sert simplement de substitut à une véritable politique.
Ce qui est le plus troublant dans l'opération du Kosovo, c'est que les risques pour les civils non-combattants (spectateurs innocents) ont pu être augmentés afin que les troupes alliées ne courent que peu ou pas de risques pour elles-mêmes. Les bombardements à 15 000 pieds d'altitude ont rendu la guerre plus sûre pour les alliés, mais plus dangereuse pour les non-combattants sur le terrain en Yougoslavie. La stratégie aérienne de l'OTAN était-elle une politique morale ? Cela vaut certainement la peine de l'analyser de près. Cas et leçons
Depuis la fin de la guerre froide, nous avons connu au moins deux types d'interventions. Tout d'abord, nous avons encore les interventions classiques des grandes puissances, où les sphères d'influence et les considérations relatives à l'équilibre des pouvoirs restent essentielles. Les interventions en Haïti et en Bosnie en sont des exemples. En Haïti, les États-Unis ont conservé des intérêts dans leur "arrière-cour", ainsi que dans la crise des réfugiés générée par la situation en Haïti. En Bosnie, on pourrait affirmer que la politique de l'alliance (OTAN) s'est finalement avérée décisive. Le deuxième type d'intervention est plus classiquement humanitaire. Dans ces interventions - comme en Somalie et au Rwanda - il n'y avait pas d'intérêt matériel évident pour les États-Unis et de nombreux autres pays occidentaux. En revanche, il y avait un grand intérêt humain à soulager la souffrance humaine.
Avant de conclure, il est essentiel de mentionner une autre catégorie, souvent négligée : la non-intervention. Comment expliquer les non-interventions dans des endroits comme le Soudan, la Tchétchénie ou même l'Algérie ? Il y a bien sûr toujours un intérêt humain dans ces zones, et pourtant elles sont peu discutées.
L'une des raisons pour lesquelles certaines zones de crise passent inaperçues est peut-être le fait qu'il n'y a pas grand-chose à faire dans ces zones. N'oubliez pas que "devrait" implique "peut". Si une mission ne peut être accomplie, il n'y a pas de devoir spécifique de l'entreprendre. Les réalistes nous rappellent que la première tâche de l'acteur moral est de peser et de relier, dans la mesure du possible, les revendications concurrentes de la moralité, de l'intérêt et du pouvoir. La moralité seule ne suffit pas. En fait, la moralité seule est susceptible d'entraîner de graves problèmes (aucune bonne action ne reste impunie et l'enfer est pavé de bonnes intentions). La voie morale consiste à essayer de relier les préoccupations morales aux exigences du pouvoir et de l'intérêt.
Il me semble que le véritable levier pour améliorer notre capacité et nos performances en matière d'aide humanitaire est de réfléchir sérieusement aux liens entre les besoins humanitaires et les préoccupations réalistes. Les États-Unis et l'Occident possèdent une puissance inégalée ; l'objectif de ceux qui souhaitent promouvoir un programme humanitaire est de concevoir un système dans lequel la puissance est utilisée au service des principes. Pouvons-nous concevoir un régime dans lequel nous mettons en commun les ressources et les risques ? Pouvons-nous envisager des réformes structurelles et bureaucratiques qui répondront à l'impératif moral de l'humanitarisme ? En cette ère de paix et de prospérité relatives, pouvons-nous trouver un moyen de prendre en compte les objectifs du milieu qui sont restés nettement en arrière-plan jusqu'à présent ? La politique étrangère sera toujours guidée par les intérêts, et elle devrait l'être. La question reste de savoir jusqu'à quel point cet intérêt peut être défini et s'il existe des moyens de mieux prendre en compte l'intérêt humain qui se trouve au cœur des opérations humanitaires et de paix qui sont aujourd'hui au centre de la conduite des affaires internationales.