Avec
Ewan Kingston
Université de Duke
Cet article est également publié sur le site Ethics & International Affairs .
Bien que la plupart des rapports des médias sur la COP24 à Katowice aient reconnu les"mille petits pas en avant ensemble" qui"maintiendraient l'accord de Paris en vie", l'image générale était celle d'un conflit à peine contenu. Les journalistes ont souligné que les négociations ont"boité" pendant une journée supplémentaire (ce qui n'est pas surprenant, car même les COP relativement sans conséquence prennent du retard). Le New York Times a qualifié le désaccord public sur la question de savoir si la COP devait "saluer" ou "prendre note" du récent rapport du GIEC d'"énorme bataille sur la science du climat". Un article d'opinion a même affirmé que le débat sur l'accueil ou la prise en compte du rapport avait complètement fait dérailler les négociations sur le climat de cette année. Le Guardian a extrapolé à partir de cet incident, entre autres, pour conclure que celui qui accueillera la COP26 en 2020"aura une montagne diplomatique à gravir".
Les sources spécialisées dans le processus de la CCNUCC, où les négociations les plus importantes sont informelles et fermées aux observateurs, se sont montrées plus optimistes. Bien que les discussions aient été tendues, difficiles et fatigantes, comme le sont les négociations internationales, les textes finaux qui ont émergé étaient plus forts et plus complets que ce que la plupart d'entre eux avaient prédit. Laurence Tubiana, ancienne diplomate française et architecte de l'Accord de Paris, a qualifié le résultat de Katowice de"vraiment frappant", tandis que le Center for Climate and Energy Solutions, acteur clé des ONG, l'a qualifié d'"étape majeure" et que l'observateur neutre Earth Negotiations Bulletin a déclaré qu'il avait"rempli son mandat". Malgré le rôle des États-Unis dans la"querelle absurde" autour du rapport du GIEC, le pays a joué un rôle neutre, voire de soutien, dans les négociations. Alors que Wells Griffith, de la Maison Blanche, a participé à une campagne éhontée en faveur des combustibles fossiles en marge des négociations, l'équipe de négociation américaine était principalement composée (et dirigée) par des fonctionnaires de carrière expérimentés, et non par des personnes nommées pour des raisons politiques. Avec la Chine, qui a été un allié surprenant pour l'UE, les États-Unis ont contribué à l' élaboration de règles de transparence cruciales sur la manière dont le système de la CCNUCC exigera des pays qu'ils rendent compte des progrès accomplis dans la réalisation de leurs engagements en matière d'atténuation et sur la manière dont ces rapports pourront être vérifiés. Il est essentiel que les pays parviennent à un accord sur des règles universelles plutôt que de s'appuyer sur l'ancien système bifurqué qui prévoyait des ensembles de règles distincts pour les pays développés et les pays en développement.
Il n'est pas surprenant que les médias n'aient pas vraiment saisi les succès de Katowice : bien plus qu'à Paris, les points forts se trouvaient dans les détails compliqués. Outre le cadre universel de transparence, l'un de ces détails concerne les progrès réalisés en ce qui concerne les informations spécifiques requises dans les engagements quinquennaux des pays en matière d'atténuation ("contributions déterminées au niveau national" ou "CDN")(FCCC/CP/2018/L.22). Un autre point concernait la nouvelle capacité du Comité de mise en œuvre et de conformité à attirer efficacement l'attention sur un pays s'il n'a pas fourni l'un des nombreux rapports requis par l'Accord de Paris(FCCC/CP/2018/L.5 Annexe III, paragraphe 22). Seul un point de l'ordre du jour (le rôle des crédits carbone négociables) n'a pas été tranché.1
Les accords mondiaux sur les "cadres" et les "modalités" sont formidables, mais permettront-ils de maintenir l'augmentation de la température mondiale "bien en dessous de 2 degrés" ou en dessous de 1,5 degré Celsius de réchauffement?2 Comme l'a dit Alden Meyer de l'Union of Concerned Scientists, "le véritable test est ce qui se passe lorsque les pays rentrent chez eux". Tous les textes de décision du monde ne réduiront pas une molécule de carbone. Il faut agir sur le terrain. Un éditorial du Financial Times a émis une note encore plus prudente à ce sujet, soulignant à juste titre que les promesses d'atténuation actuelles sont "inadéquates" pour atteindre les objectifs collectifs de l'Accord de Paris, même les moins importants, et que les négociations de la COP24 "n'ont en rien changé cette situation."
Moment de l'engagement
Il est vrai que les engagements de Paris en matière d'atténuation sont largement insuffisants, ce qui nous met sur la voie d'un monde dangereux où le réchauffement sera de 3 degrés ou plus d'ici 2100. Cela signifie-t-il que l'accord de Paris n'est que du vent ? Les pays en développement peuvent (et le font souvent) s'opposer à juste titre à l'absence de progrès dans le régime boiteux d'avant 2020. Mais le système de Paris lui-même, qui commence pour de bon en 2020, se déroule comme prévu. Il était prévu que les pays digèrent le rapport 2018 du GIEC sur l'objectif de 1,5 degré et la conclusion du dialogue inclusif de Talanoa à Katowice, avant de formuler de nouveaux engagements d'atténuation d'ici le début de 2020.
Le "mécanisme de cliquet" de l'Accord de Paris (article 4.3) signifie que chacun de ces engagements doit "représenter une progression au-delà" de l'engagement initial que les pays ont pris en 2015 ou peu après.
Cette échéance de début 2020 devrait être à l'esprit de toutes les ONG axées sur le climat, puisque les pays devraient déjà être en train de formuler leurs mises à jour. Le processus de mise à jour des CDN représente une occasion précieuse pour les ONG d'influencer la politique climatique mondiale. Il existe bien sûr de nombreuses façons pour la société civile d'accroître son ambition, mais je voudrais attirer l'attention sur trois stratégies en particulier.
Faire pression au niveau national pour une promesse ambitieuse
L'une des stratégies permettant d'accroître l'ambition consiste à susciter la volonté politique nécessaire pour que chaque acteur prenne des engagements beaucoup plus fermes en matière d'atténuation au niveau national, ce qui, à son tour, suscitera la confiance mutuelle nécessaire pour résoudre les problèmes liés à l'action collective dans le domaine du changement climatique. Les ONG et les activistes ne sont pas tous en mesure d'encourager directement la volonté politique dans leur pays d'origine en faveur d'engagements forts. Lorsqu'elle a affaire à des gouvernements qui s'engagent à mener des délibérations publiques, la société civile peut certainement exiger de savoir comment la promesse d'atténuation de leur pays représentera son "ambition la plus élevée possible" et "une progression" par rapport à sa promesse précédente tout en reflétant les principes d'équité de la CCNUCC(Accord de Paris, 4.3). Dans les pays où la tradition de délibération publique est plus faible, ce rôle peut être plus nuancé.
Mais la pression de la société civile ne doit pas se limiter à des actions contradictoires ou publiques. Les ONG peuvent contribuer à jeter des ponts entre les acteurs politiques. Par exemple, elles peuvent aider les nouveaux acteurs de la recherche et de l'industrie dans le domaine des technologies propres et d'autres domaines d'atténuation à indiquer aux décideurs politiques quels objectifs nationaux en matière de climat pourraient être réalisables avec le soutien adéquat. Elles peuvent également servir d'intermédiaires entre les décideurs et les principaux groupes d'intérêt qui seraient touchés par des politiques climatiques concrètes, afin d'éviter de déclencher une réaction populaire comme celle qui s'est produite récemment en France. Tous ces rôles peuvent permettre de relever le plafond de ce que "l'ambition la plus élevée possible" pourrait signifier pour un pays donné.
Que signifierait cette stratégie pour la société civile aux États-Unis, un pays dont le chef d'État a fait part de son intention de se retirer de Paris et qui n'a guère de chances de présenter un nouvel engagement en matière d'atténuation d'ici à 2020 ? Tout d'abord, la communauté mondiale considérerait probablement qu'un engagement des États-Unis en matière d'atténuation en 2021 est plus tardif que jamais. La société civile peut donc faire pression sur les candidats à la présidentielle de 2020 pour qu'ils élaborent un "engagement fantôme" afin de se préparer à une politique fédérale post-Trump et d'envoyer des signaux positifs à l'industrie nationale et à une série d'acteurs extérieurs. En outre, le mouvement #wearestillin peut s'efforcer de présenter un "engagement virtuel" composé d'un agrégat crédible d'objectifs d'atténuation fixés par des acteurs infranationaux tels que les villes et les États, compte tenu de la négligence du gouvernement fédéral en matière de politique climatique.
Comparaison des engagements en matière d'atténuation
Une deuxième stratégie pour la société civile consiste à exploiter les effets de réputation au niveau international en comparant les engagements en matière d'atténuation. Nous devons ici déplacer notre analyse du jeu de niveau inférieur de la politique intérieure vers le jeu de niveau supérieur des interactions mondiales des pays. Comme Jennifer Jacquet et Dale Jamieson l' ont indiqué dans un article de Nature Climate Change: "Pour que les engagements et les révisions soient couronnés de succès, le défi fondamental demeure : le coût de l'incapacité à prendre et à respecter des engagements ambitieux doit dépasser les avantages du maintien du statu quo. Le pouvoir d'attraction de la réputation est un facteur important dans ce calcul".
Avant Katowice, de nombreuses ONG espéraient que le nouveau "bilan mondial" quinquennal de la CCNUCC pourrait être un forum majeur permettant aux dirigeants climatiques d'utiliser cette puissance douce pour lutter contre les retardataires en matière de climat. Cependant, Katowice a clairement indiqué que le bilan ne pouvait pas accorder une attention particulière à certains acteurs, en déclarant qu'il "ne devrait pas être axé sur une Partie en particulier"(FCCC/CP/2018/L.16 Section I.14). Par conséquent, la société civile doit continuer à prendre ses propres décisions sur la meilleure façon de générer et de canaliser les effets de réputation sur lesquels repose l'Accord de Paris. De toute évidence, les comparaisons des engagements d'atténuation des différents pays sont nécessaires pour que la société civile joue le rôle de"moniteur informel" (comme le décrit Robert Falkner) de l'Accord de Paris.
Mais ces comparaisons seront moins efficaces si elles sont effectuées de manière ad hoc ou manifestement partisane. Comme je l'ai déjà fait valoir, pour "nommer et couvrir de honte" les retardataires en matière de climat et "élever et louer" les leaders dans ce domaine, les informations de la société civile doivent faire preuve de crédibilité, être simples à comprendre et être suffisamment granulaires.
Les comparaisons d'engagements climatiques existent depuis plusieurs années, et des progrès ont été réalisés. Le travail de Climate Action Tracker reste idiosyncratique et centré sur les universités dans sa méthodologie, mais il a augmenté sa granularité, séparant maintenant les pays en cinq, plutôt que quatre, catégories d'ambition. Civil Society Review a reformulé son évaluation pour le dialogue de Talanoa de 2018, puis à nouveau dans un rapport intitulé"After Paris" (Après Paris). Elle continue d'utiliser des hypothèses assez progressistes sur la distinction entre les émissions de subsistance et de luxe, qui mènent à la conclusion que ce sont les pays développés, y compris l'UE, et non les économies à croissance rapide, qui continuent de laisser tomber l'équipe mondiale
Le Paris Equity Check, un acteur relativement nouveau sur la scène, a une portée admirable, puisqu'il inclut tous les pays signataires de l'Accord de Paris, alors que Climate Action Tracker et Civil Society Review sont plus sélectifs. Dans sa "carte du réchauffement promis", plus utile et plus granulaire, The Paris Equity Check vise la crédibilité en laissant à chaque pays le soin de décider laquelle des trois mesures d'équité (responsabilité historique, capacité ou émissions égales par habitant) le favorise le plus. Ensuite, grâce à une modélisation complexe, il projette le niveau de réchauffement qui se produirait si chaque pays présentait le même niveau d'ambition (selon la mesure qu 'il préfère parmi les trois).
Malgré l'humilité relative dont il fait preuve en étant capable de définir explicitement l'équité, le bilan d'équité de Paris a néanmoins suscité une vive controverse.3 Dansles détails de la mesure de la capacité et des émissions égales par habitant, on admet que, pour deux des trois mesures d'équité, le bilan d'équité de Paris autorise une période d'antériorité de trente ans. Ainsi, un pays plus polluant se voit (de manière perverse) attribuer des objectifs plus souples à court terme, et les pays moins polluants doivent prendre le relais. En outre, l'idée d'une responsabilité historique pour les émissions antérieures à 1990 est exclue de toute mesure d'équité. Ces choix ont exposé l'Equity Check à de vives critiques, non seulement de la part des architectes du Civil Society Review, mais aussi de la part de certains des plus grands noms de l'éthique climatique universitaire.
Pour un examen efficace et équitable par la société civile, je recommande toujours d' intégrer l'équité dans une approche de comparabilité économique des efforts, et j'estime que l'organisation des pays en de nombreux groupes de développement, puis le classement des pays au sein de ces groupes, seraient des ajouts bienvenus.
Cependant, compte tenu des contraintes de temps, pour cette série de mises à jour des engagements, les effets sur la réputation doivent passer par les examens existants : l'examen de la société civile, le Climate Action Tracker et le Paris Equity Check.4 Il appartient aux architectes de ces examens de les réviser pour accroître leur crédibilité, leur clarté et leur granularité (ainsi que le nombre de pays évalués), et au reste de la société civile de les faire connaître et de les soutenir. Par exemple, la société civile peut pousser les pays à inclure une référence spécifique à chacun des verdicts des trois revues concernant leur engagement précédent, afin de placer leur nouvel engagement dans un contexte approprié. En outre, un groupe de la société civile pourrait créer un agrégateur d'évaluations qui permettrait au public de voir d'un seul coup d'œil où en est chaque pays par rapport à toutes les évaluations en cours (tout en expliquant brièvement la méthodologie de chaque évaluation). De cette manière, le processus d'examen par la société civile peut devenir un test décisif crédible de l'ambition climatique mondiale, de la même manière que d'autres indices, tels que l'indice de perception de la corruption, jouent sur d'autres questions. Les incitations créées par une meilleure performance à ce test peuvent encourager de nombreux pays à soumettre des promesses d'atténuation beaucoup plus ambitieuses en 2020 et au-delà.
Faciliter les "moyens de mise en œuvre".
Outre les actions nationales et internationales visant à augmenter directement les engagements en matière d'atténuation, il existe encore une autre stratégie que la société civile peut utiliser pour accroître l'ambition en matière d'atténuation. Il s'agit de faciliter la coopération internationale sur ce que la CCNUCC appelle les "moyens de mise en œuvre" : soutien financier, transfert de technologie (y compris la propriété intellectuelle) et renforcement des capacités.
Hormis quelques annonces porteuses d'espoir, Katowice a été assez décevant en ce qui concerne le financement de la lutte contre le changement climatique. Par exemple, les promesses de subventions climatiques des pays développés ont été moins nombreuses que d'habitude. Outre l'argument éthique solide selon lequel les pays développés doivent aux pays en développement un soutien pour l'action climatique, ce soutien peut également être trouvé dans l'intérêt éclairé des pays développés. En effet, l'augmentation des flux financiers et des autres moyens de mise en œuvre entraînera souvent des engagements plus ambitieux de la part des pays en développement en matière d'atténuation, engagements qui sont "conditionnés" à l'obtention d'un soutien approprié.
Là encore, la société civile, en particulier dans les pays riches, a un rôle à jouer au niveau interne en créant une volonté politique de mobiliser les différents moyens de mise en œuvre. Et comme pour les engagements en matière d'atténuation, la société civile a également un rôle à jouer pour fournir des évaluations internationales crédibles et équilibrées afin de déterminer qui en fait le plus dans le domaine des moyens de mise en œuvre, un sujet qui est presque aussi controversé et difficile à mesurer que les engagements en matière d'émissions.
Le secrétaire général des Nations unies, Antonio Guterres, a déclaré lors de la clôture de la COP qu'il avait cinq priorités pour l'avenir : "l'ambition, l'ambition, l'ambition et l'ambition". Il a poursuivi en expliquant qu'il faisait référence à cinq types d'ambition : l'ambition en matière d'atténuation, d'adaptation, de financement, de coopération technique et de renforcement des capacités, et d'innovation technologique. À cette fin, M. Guterres organisera un sommet de haut niveau en septembre 2019. Mais c'est à nous, dès maintenant, qu'il incombe de relever l'ambition dans nos propres pays et d'améliorer la mesure de l'ambition de tous les pays. Faisons preuve d'intelligence dans ce domaine.
NOTES
1 Pour une analyse plus accessible mais détaillée du texte de Katowice, voir l'excellent travail du C2ES ou le Earth Negotiations Bulletin de l'IIDD.
2 Il s'agit des deux objectifs collectifs d'atténuation de l'Accord de Paris (article 2.1).
3 Bien sûr, pour des raisons pratiques, les pays dont les émissions sont plus élevées auront besoin de plus de temps pour réduire leurs émissions jusqu'à leur part équitable, mais cela ne devrait (sans doute) pas jouer de rôle dans l'évaluation de l'équité de leur ambition. Comme le souligne l'examen de la société civile, les pays peuvent compenser les écarts entre leur part équitable et toute réduction réalisable en fournissant des moyens de mise en œuvre à d'autres pays (voir ci-dessous).
4 Les engagements des pays seront également pris en compte dans des indices plus généraux de l'ambition en matière de changement climatique, et représenteront 10 % du score de l'indice de performance climatique du Climate Action Network.
